Responsabilidade
Civil Pública
Iniciando por colocar a citação
ao livro “O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”, a responsabilidade civil pública nas palavras do Professor Vasco
Pereira da Silva constitui um verdadeiro “pilar” do Estado de Direito não tendo
tido o desenvolvimento necessário na reforma que entrou em vigor no ano de
2004.
Como refere o
Professor, recordando a história de Agnès Blanco, a “infância difícil do
contencioso administrativo” é marcada precisamente pela horrível razão de a
administração tentar excluir a sua responsabilidade face ao atropelamento de
uma menina e 5 anos. (Acordão Blanco, do Tribunal de Conflitos Francês, de 8 de
Janeiro de 1873)
Olhando para a nossa realidade verificamos que
antes de 2004 o sistema ilógico assentava na distinção entre gestão pública e
gestão privada, critério que já não fazia sentido.
Nas
palavras do Professor Vasco Pereira da Silva verificamos que o sistema:
•
Tinha como pressuposto a ideia autoritária da Administração que só praticava
actos que envolvessem poderes de autoridade (pelo acto administrativo ou
regulamento). Assim, o direito administrativo seria visto como um conjunto de
normas excepcionais do direito civil;
•
Não era possível distinguir as actuações informais e técnicas assim como as
operações materiais da Administração pública, com base na ideia de gestão
pública ou de gestão privada. Todas as actuações administrativas podem ser
unificadas em razão da ideia de função administrativa, e não da regra do
exercício de poder;
•
A jurisprudência recusava um critério lógico de distinção entre gestão pública
e gestão privada, substituindo-o à sensação impressionista do "ambiente de
direito público".
Perante
isto, os particulares tentavam então intentar acção em tribunais
administrativos, a estes respondiam que eram incompetentes para conhecer o
pedido, por estar em causa uma actuação de gestão privada (não se aplicavam
então as normas de direito administrativo).
A
reforma de 2004 veio tentar resolver estes problemas, ao consagrar a unidade
jurisdicional mas mostrou-se incompleta no que respeita a esta matéria. Podemos
enquadrar a opinião, na análise à reforma de 2004 em matéria de responsabilidade
civil pública, do Professor Vasco Pereira da Silva nos seguintes termos:
- "aplicação imediata, em razão do critério geral e
aberto das relações jurídicas administrativas (artigo 1º, nº 1 do ETAF), e em função das
normas que o concretizam, a título meramente exemplificativo, quer no que respeita ao alargamento da jurisdição administrativa aos litígios decorrentes da actuação dos particulares que colaboram no exercício da função administrativa (artigo 4º.nº1, alinea d) ETAF), quer no que se refere ao contencioso da responsabilidade civil administrativa (artigo 4º.nº1, alinea g), h), i) ETAF). Pois os sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da
responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público são
precisamente aqueles que auxiliam a Administração pública na prossecução da
função administrativa. Assim sendo, a aplicação imediata do regime do
contencioso da responsabilidade civil administrativa não carece de mais normas
Mais
recentemente, a Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, veio abranger as actuações
públicas e as privadas e as entidades públicas e privadas, o que vai de
encontro à necessidade de efectivação da responsabilidade administrativa, como
pilar basilar do Estado de Direito. Esta lei está, por isso, em sintonia com a
reforma do contencioso administrativo no sentido do afastamento da dualidade
dos regimes substantivos. No entanto, o legislador - por não ter sido
suficientemente expresso na afirmação de um regime jurídico comum da
responsabilidade civil pública, continua a dar azo a discussões doutrinárias e a
intervenções jurisprudenciais levando então a que a Lei 67/2007 de 31 de Dezembro
não fosse suficiente, pois apesar de regular o Regime da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e Demais Pessoas Colectivas Públicas (uniformizando
assim o regime jurídico aplicável à responsabilidade decorrente do exercício de
funções administrativas, político-legislativas e judiciais), mantêm uma lógica
que o Professor Vasco Pereira da Silva classifica como “esquizofrénica” do
tratamento da responsabilidade administrativa.
Para
melhor entendimento do problema encontramos no Acórdão de 11/10/2007 do
Tribunal Central Administrativo uma extensa análise da matéria:
I)- Situando-se a questão a decidir no âmbito da
responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito de pessoa colectiva
pública ( Lei n.º 172/99, de 21 de Setembro), a mesma está dependente da
verificação cumulativa dos pressupostos atinentes com a ilicitude, a culpa, o
dano e nexo de causalidade. II)- É
que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas por
factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos
pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o
facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o
nexo de causalidade entre este e o facto. III)-
Havendo o Acórdão recorrido confrontado o pedido e a natureza dos danos
provocados pelo facto ilícito (deliberação anulada) e concluído não ser
possível estabelecer um nexo causal adequado entre ambos, porque a Autora não
conseguiu provar que, no caso dos autos, a Ré estava obrigada a adjudicar-lhe o
fornecimento em causa, nenhuma censura merece ao decidir pela insuficiência da
causa de pedir. IV)- O regime do
nexo de causalidade está estabelecido pelo art.º 563º do Código Civil segundo o
qual a obrigação de indemnização só existe em relação a danos que o lesado
provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão, consagrando assim a
formulação negativa da causalidade adequada correspondente aos ensinamentos de
ENNECERUS- LEHMAN. V)- Em sintonia
com esse princípio, a condição deixará de ser causa do dano, sempre que segundo
a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se
tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias,
sendo portanto inadequada para esse dano. VI)-
Por esse prisma, a recorrente, concorrente, com outras empresas ou consórcios,
a um concurso de fornecimento de equipamento mecânico, que não lhe foi
adjudicado, e cuja deliberação veio a ser contenciosamente anulada, por
violação dos princípios da transparência e imparcialidade que deve nortear o
critério da adjudicação, uma vez que não alegou factos demonstrativos de que o
concorrente a quem foi adjudicado o fornecimento, bem como o que ficou
posicionado em 2º lugar, não se apresentaram ao concurso em condições de
poderem vir a ser adjudicado o contrato, ou seja que só ela, Recorrente, reunia
os requisitos legais da adjudicação, não logrou estabelecer o exigível nexo de
causalidade. VII)- Sendo as
deficiências da petição de oposição susceptíveis de sanação, o juiz deverá
convidar as partes a supri-las, como resulta do preceituado no nº 2 do artº
508º do C.P.C., subsidiariamente aplicável, com as necessárias adaptações, ao
processo de judicial tributário “ex vi do artº 1º do CPTA. VIII) - O convite para a regularização da petição previsto no artº
508 nº 2, deve ser objecto de interpretação extensiva, em ordem a, sempre que
possível, assegurar o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva,
designadamente, quando os articulados enfermem de irregularidade,
designadamente quando careçam de algum dos requisitos legais. IX)- À luz dos enunciados princípios,
porque é requisito da petição inicial a exposição dos factos e das razões de
direito que servem de fundamento à acção (cfr. artº 467º nº 1 al. c) do CPC
conjugado com os artºs 1º e 35º do CPTA), só a sua falta absoluta gerará a
nulidade de todo o processo, devendo usar-se do convite à parte a suprir a
irregularidade e, só se o não acatar, é que ocorrerá a nulidade de todo o
processo. X)- E isso também porque
se tem vindo a entender dominantemente na jurisprudência que, sendo o de
rejeição liminar um despacho «radical» que à partida coarcta toda e qualquer
expectativa de o autor ver a sua pretensão apreciada e julgada, o mesmo só se
justifica nos casos em que a inviabilidade da pretensão do autor seja tão
evidente que torne inútil qualquer instrução posterior. XI)- Assim, no caso de insuficiente exposição dos factos e das razões
de direito que servem de fundamento à acção, não pode, à partida, entender-se
que o prosseguimento do processo não vai conduzir a qualquer resultado, sendo
este o fundamento e a justificação do indeferimento liminar, outrora regra e
agora excepção, no desenvolvimento da lide . XII)- Tal solução é também imposta pelo princípio pro actione
(também chamado anti-formalista) encontra clara manifestação no art. 508º do
CPC do CPC e aponta para a ultrapassagem de escolhos de cariz adjectivo e
processual em ordem à resolução do dissídio para cuja tutela o meio processual
fora utilizado. XIII)- A finalidade
de tal normativo é a de conferir uma maior eficácia e estabilidade à tutela
jurisdicional dos interesses do ofendido, impondo que, em regra, de entre os
vícios que conduzam à declaração de invalidade, o juiz conhecerá
prioritariamente daqueles que, em seu prudente critério, determinam uma mais
estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos._______________________________________
BIBLIOGRAFIA
-
SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Lisboa:
Almedina, 2009.
-
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 11-10-2007, Relator José Correia, http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/b481df807b10b9768025737200367fb4?OpenDocument
PEDRO SILVA (SUB-TURMA 4 - ALUNO Nº17505)
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