BREVE REFLEXÃO SOBRE O CONCEITO DE

ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNÁVEL

O tema da impugnabilidade do acto administrativo, enquanto pressuposto processual da acção administrativa especial, assume uma particular relevância no âmbito do direito contencioso administrativo uma vez que se relaciona directamente com o preceito constitucional de acesso ao direito e à justiça (20º/1 CRP).

No cerne da acção administrativa especial, podemos destacar diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidas por referência a actos administrativos, cada uma delas com aspectos específicos quanto ao regime processual (46º nr. 2 CPTA).

Referimo-nos à anulação, à declaração de nulidade, à declaração de inexistência do acto administrativo de conteúdo positivo e por último à condenação da prática do acto legalmente devido.

Sendo que, as acções de anulação se dirigem à emissão de uma sentença constitutiva, enquanto as restantes se dirigem à emissão de uma sentença meramente declarativa ou se simples apreciação.

De modo genérico, pode dizer-se que este tipo de pretensões corresponde ao modo como se pretende reagir contra a tomada de decisões unilaterais e concretas por parte dos órgãos da Administração Pública, o que o artigo 120º do CPA qualifica como acto administrativo.

Cumpre, em todo o caso, referir que para efeitos da admissibilidade de impugnação junto dos tribunais administrativos administrativos, o CPTA, nos artigos 51º nr 2 e 100º nr 3 equiparam a actos administrativos as decisões materialmente administrativas proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de Direito Administrativo – noção ampla de acto administrativo quanto à dimensão orgânica.

O acto impugnável (51º nr 1 CPTA) abrange as decisões administrativas com eficácia externa (ainda que inseridas num procedimento administrativo) marginalizando-se, por esta via, os puros actos instrumentais, bem como as acções ou oparações materiais e comportamentos que não constituem em si mesmo decisões. Neste sentido veja-se o Acórdão TCAS 06-03-2008.

        i.            Declaração de inexistência do acto administrativo.

No plano substantivo, afigura-se forçoso distinguir de forma clara a situação de declaração de inexistência do acto administrativo das situações de invalidade de actos administrativos, dirigidas à anulação ou à declaração de nulidade destes actos.

Com efeito, só nas situações de invalidade estaremos na presença de um acto administrativo que veio pôr em causa uma situação jurídica estática detida pelo impugnante, tratando-se, por isso, de aferir da legalidade do acto.

Pelo contrário, a declaração de inexistência de acto administrativo dirige-se ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que, em determinadas circunstâncias, apenas existe a aparência de um acto administrativo que, na realidade, não foi produzido e, portanto, o reconhecimento jurisdicional de que, no caso concreto, não existe qualquer acto administrativo.

Cumpre recordar que tanto o conceito de existência, como o conceito de validade do acto administrativo estão relacionados com o preenchimento de exigências que ao acto administrativo são impostas pela ordem jurídica.

A distinção entre os conceitos pressupões a distinção entre os requisitos a que cada um deles está ligado,

São requisitos de existência de um acto administrativo os elementos que constam do artigo 120º do CPA, de outro modo estaremos perante uma situação de inexistência de acto administrativo, ou, por outras palavras, estaremos perante um acto administrativo que se caracteriza pela inexistência.

Assim, nas situações em que se pede a declaração de inexistência de acto administrativo, o que na realidade o interessado solicita ao tribunal é que ele reconheça que, na situação em causa, não foi praticado um acto administrativo, independentemente de na prática e na própria lei, por vezes se falar sem rigor e apenas por mera facilidade de expressão de actos administrativos inexistente, de actos que foram declarados inexistentes.

      ii.            Declaração de nulidade de actos administrativos.

São requisitos de validade dos actos administrativos aqueles que a lei impõe como condição para que estes sejam aceites como instrumentos incontestáveis de modificação da ordem jurídica.

Se um acto administrativo for praticado sem observar determinado requisito de validade, ele é inválido e isto significa que ele pode ser contestado perante a própria Administração e perante os Tribunais.

Se a invalidade do acto for reconhecida, ele é destruído e tudo deve ser feito para reconstruir a situação que deveria existir como se ele nunca tivesse sido praticado.

As duas formas que podem assumir a invalidade dos actos administrativos são: a nulidade e a anulabilidade.

Do regime da nulidade, tal como está definido no artigo 134º do CPA, decorre:

 - ineficácia do acto ab initio;

- susceptibilidade de invocação do vicio de nulidade a todo o tempo (a titulo principal ou acidental e por qualquer interessado);

- direito de resistência passiva contra as determinações contidas no acto nulo.

Tal como a inexistência do acto administrativo também a declaração de nulidade configura uma sentença meramente declarativa ou de simpres apreciação, que se limita a reconhecer que o acto impugnado é nulo, pelo que nunca produziu efeitos jurídicos.

Contudo, normalmente existe interesse em pedir a declaração de nulidade para tornar claro, perante a Administração e eventuais terceiros, que não podem ser extraídas quaisquer consequências do acto e, no caso de ele ser objecto de execução material, para que sejam adoptadas as medidas necessárias ao restabelecimento de uma situação que, tanto quanto possível, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nulo nunca tivesse sido executado, valendo neste último domínio, o regime aplicável às situações em que houve execução de actos que vieram a ser anulados.

    iii.            Anulação de actos administrativos.

Embora a epígrafe do artigo 136º sugira o contrário, o CPA não define o regime da anulabilidade dos actos administrativos.

A anulabilidade de um acto administrativo significa que este poderá vir a ser anulado o que não faz com que o acto não produza efeitos.

O acto produz efeitos, devendo ser cumprido por quem, em circunstâncias normais, seria obrigado a fazê-lo.

Os efeitos do acto são, no entanto, produzidos a titulo precário, na medida em que podem ser destuidos desde o inicio, se o acto vier a ser anulado,

O acto será anulado se for praticado um outro acto, que pode ser um acto administrativo de revogação (revogação anulatória) ou uma sentença de anulação.

Quer a revogação anulatória ou sentença de anulação drecretam a anulação do acto, o que significa que não só reconhecem e declaram que ele é anulável, mas extraem logo daí a devida consequência, eliminando o acto.

A anulabilidade dos actos administrativos pode ser invocada por um conjunto de entidades e, de um modo geral, por qualquer interessado que possa retirar uma vantagem da anulação.

De um modo geral, recai sobre o interessado o ónus de procederem à impugnação tempestiva dos actos administrativos anuláveis.

Os actos só podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante o Tribunal dentro do prazo legal previsto no artigo 58º CPTA que é de um ano para o Ministério Público e de três meses para os eventuais interessados.

Ao fim de um ano, o acto anulável não só deixa de poder ser impugnado, como a própria Administração deixa de poder proceder à respectiva revogação anulatória (141º do CPA)

A sentença de anulação é uma sentença constitutiva, que tem o alcance de destruir retroactivamente o acto anulado, constituindo a Administração no dever de restabelecer uma situação que, tanto quanto possível, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nunca tivesse sido praticado (art. 173º CPTA)

Sara Gonçalves Pires