A legitimidade é o pressuposto processual pelo qual a
lei determina os sujeitos de cada actuação judicial, e deve ser aferida com
base nos termos em que o autor esboçou o respectivo interesse directo e pessoal
em impugnar o acto.
O art. 9.º/nº1 do CPTA, refere-se à matéria da
legitimidade activa, contudo este preceito deve ser complentado com o disposto
nos arts. 40.º, quanto à legitimidade em acções relativas a contratos, e nos
arts. 55.º, 57.º, 68.º e 73.º, do mesmo código, no que respeita aos objectivos pretendidos
pela acção administrativa especial.
A lei atribui a legitimidade activa, em regra, àquele
que alegue ser parte numa relação material controvertida, (art.9.º/n.º1 do
CPTA), basta a alegação da titularidade do direito, uma vez que saber se ele é
ou não, efectivamente, titular do direito é algo que só se verifica já no
decorrer do próprio processo.
Por sua vez, a legitimidade passiva,
irá ser aferida em função de contra quem deverá ser proposta a acção, (art. 10.º
do CPTA). Assim, podemos dizer que será o autor, em função do seu pedido, que
conformará a relação jurisdicional administrativa.
No que respeita à legitimidade activa, devemos
analisar o artigo 55.º do CPTA, que aborda este pressuposto relativamente à
acção administrativa especial. De acordo com a alínea a, do n.º1 deste preceito, tem legitimidade para
impugnar um acto administrativo quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal,
nomeadamente, por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos. E é na questão de saber em que consiste o interesse
directo e pessoal que vamos centrar esta análise.
A legitimidade individual para
impugnar actos administrativos basta-se com a eventualidade de o acto estar a
provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera
jurídica do autor, de modo que da sua anulação ou declaração de nulidade
advenha uma utilidade ou vantagem directa ou imediata.
O carácter directo do
interesse, relaciona-se com a questão de aferir se existe um interesse actual e não
meramente eventual, em pedir a anulação ou a declaração de nulidade do acto que
é impugnado, que justifique a satisfação
imediata do reclamante e não uma satisfação longínqua. Segundo o Prof. Mário
Aroso de Almeida, este carácter directo do interesse tem que ver com uma “efectiva necessidade de tutela judiciária” que
se vai repercutir de forma directa e imediata na esfera juridical do autor.
Entende-se por pessoal, o interesse que diz respeito
ao pressuposto processual da legitimidade, na medida em que se trata de exigir
que a utilidade do acto impugnado seja uma utilidade pessoal e particular que ele
reivindique para si próprio.
Contudo, neste êmbito, existem várias divergências
doutrinárias sobre a caracterização do que se entende por interesse pessoal.
Para o Professor Vieira de Andrade, a acção
particular prevista no art. 55.º/nº1, alínea a) do CPTA, pode ser intentada por
quem alegue ser titular de um potencial benefício, que através desta acção de
anulação ou declaração de nulidade lhe será restituído.
Com a última Reforma do Contencioso Administrativo,
deixou de se exigir que o interesse seja “legítimo”. Ou seja, é suficiente um
interesse de facto para que o particular possa intentar a acção pretendida, não
se exigindo sequer a titularidade por aquele, de um interesse legalmente
protegido ou de uma posição judicial subjectiva lesada.
Também neste sentido se manifesta o Professor Mário
Aroso de Almeida, uma vez que
afirma que a “legitimidade individual para impugnar actos
administrativos não tem de basear-se na ofensa de um direito ou interesse
legalmente protegido, mas basta a circunstância de o acto estar a provocar, no
momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do
autor, de modo que a anulação ou a declaração de nulidade desse acto traz-lhe,
pessoalmente, uma vantagem imediata”.
Uma posição contrária é apresentada pelo Professor Vasco Pereira da Silva, que
diz estar em causa neste artigo 55.º/n.º1, alínea a) do CPTA, o exercício do
direito de acção por privados que, defendem os seus interesses próprios,
mediante a alegação de uma “titularidade de posições subjectivas de vantagem”,
em face da Administração Pública. O “interesse pessoal
e directo” corresponde ao direito subjectivo em sentido amplo. O carácter pessoal e legítimo do interesse consiste numa decorrência
lógica do direito subjectivo que o particular faz valer no processo.
Interesse é pessoal, porque
o particular alega ser titular de um direito que se encontra na sua esfera
jurídica e que foi lesado por uma conduta ilegal da Administração, e é legítimo
porque esse direito lhe foi conferido pelo ordenamento júridico, através de uma
norma atributiva de um direito, ou através da imposição, em seu benefício, de
um dever à Administração.
Por um lado, a posição defendida pelos Professores
Vieira de Andrade e Mário Aroso de Almeida traduz uma concepção mais ampla
de legitimidade activa processual, que é aferida pela existência de um
interesse directo e pessoal dos particulares, podendo consistir num direito
subjectivo, num interesse legalmente protegido ou numa potencial vantagem
aquando da procedência da acção. Esta tese, teria a vantagem de possibilitar,
em princípio, uma maior protecção dos particulares contra a actividade
administrativa, porém também poderia por em causa o fim da “acção popular”, ou
seja, transformaria o contencioso dos particulares numa gigantesca “acção
popular”.
Por sua vez, a posição defendida pelo Professor
Vasco Pereira da Silva, determina uma legitimidade processual mais restrita
e limitada, pois apenas a possuem aqueles que sejam titulares de posições
subjectivas de vantagem em face da Administração, ou que sejam partes na
relação material controvertida.
Na prática, é difícil para
o Juiz determinar qual o critério legal suficientemente preciso para determinar
se está, ou não, em causa um interesse directo e pessoal. Terá de ser feita
uma análise caso a caso de cada situação controvertida.
Sendo que a forma de aferir
a legitimidade é através da pretensão do autor, a sentença ideal é aquela que
satisfaz o pedido deste.
No entanto, tem-se vindo a entender,
que para uma posição favorável sobre a legitimidade activa, é necessário que o
autor da acção especial impugnatória alegue, fundamentadamente, ser titular de
um interesse legítimo, directo e pessoal na impugnação de determinado acto
administrativo, por ter sido lesado por esse acto nos seus direitos ou
interesses legalmente protegidos (art. 55º/nº1 alínea a) do CPTA), e que o
autor da acção especial de condenação à prática de acto legalmente devido
alegue também, ser titular de direito ou interesse legalmente protegido,
dirigido à emissão desse acto.
ALMEIDA, Mário Aroso de,”
O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Lisboa:
Almedina, 2007.
ANDRADE, José Carlos
Vieira de, “A Justiça Administrativa”, Lisboa: Almedina, 2011.
SILVA, Vasco Pereira da,
“O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Lisboa: Almedina,
2009.
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