Delimitação do tema
Antes da Reforma do Contencioso Administrativo discutia-se a
(in)constitucionalidade da exigência da impugnação administrativa como
pressuposto prévio do acesso aos Tribunais Administrativos. A lei acabou por
vir resolver o problema, consagrando os argumentos da doutrina minoritária[1].
Como águas passadas não movem moinhos, cabe-nos tirar as devidas ilações
da Reforma e tentar resolver as questões que se levantam agora, nomeadamente em
relação à problemática da subsistência ou não do recurso hierárquico
necessário/utilização de garantias administrativas obrigatórias quando estas
estejam previstas em leis especiais (sejam estas anteriores ou posteriores à Reforma).
Aproveitando os ensinamentos de Sócrates, propomo-nos a um
exercício dialéctico de tese e antítese que terá como objectivo
clarear as diferentes soluções apresentadas pela doutrina para que, através do
confronto de argumentos, possamos chegar a uma conclusão. Se tal não for
possível, provámos, pelo menos, uma grande vontade de aprender: "Onde há
uma grande vontade de aprender, haverá necessariamente muita discussão, muita
escrita, muitas opiniões; pois as opiniões de homens bons são apenas
conhecimento em bruto."[2]
Primeira premissa em
debate: a
obrigatoriedade do prévio esgotamento das garantias administrativas mantém-se
quando previstas em leis especiais anteriores à reforma (perspectiva
formal).
Ana: Mentira. A entrada em vigor do novo
art. 51º/1 do CPTA implicou uma mudança de paradigma no que toca ao acesso dos
particulares à Justiça Administrativa. Há uma vontade deliberada do legislador
de regular ex novo esta matéria e, portanto, “não é preciso especificar
que a anterior regulamentação jurídica da matéria fica revogada (…); há uma outra ideia de direito (…)
que envolve a existência de um animus abrogandi implícito[3]”.
Encontramo-nos no âmbito de uma revogação global.
Duarte: Verdade. Uma regra especial não é
revogada por uma regra geral. Como nos ensina Oliveira Ascensão, “a afirmação
aparentemente lógica de que a lei geral, por ser mais extensa, incluirá no seu
âmbito a matéria da lei especial, ficando esta revogada, não se sobrepõe à
consideração substancial de que o regime geral não toma em conta as
circunstâncias particulares que justificaram justamente a emissão da lei
especial”[4].
Assim, tendo sido revogada a norma que exigia a impugnação administrativa
prévia, essa revogação não atinge as normas especiais, avulsas, que por motivos
substantivos de utilidade, continuam a fazer sentido e, portanto, a subsistir.
É claro que essa relação de especialidade tem de ser demonstrada. A provar este
argumento, podemos aproveitar a enumeração feita por Vieira de Andrade das
situações em que existe uma exigência similar à que nos referimos,
nomeadamente, e apenas a título de exemplo, “a intimação para prestação de
informações, consulta de processos, consulta de certidões, pressupõe (…) um
requerimento dirigido à Administração que não tenha sido atendido (104º. e
60º./2 CPTA)”[5].
Ana: Os argumentos utilizados, salvo o
devido respeito, não colhem. Não estamos, sequer, na presença de verdadeiras
leis especiais. O que havia era, como bem chamou a atenção Vasco Pereira da
Silva[6],
“a confirmação ou a reiteração da “regra geral” da impugnação hierárquica
necessária”, num exercício quase pedagógico a que o legislador já nos habituou.
A similitude encontrada por Vieira de Andrade e citada pelo meu colega deve ser
encarada com muitas reservas dado que, na sua essência, não estamos perante
garantias administrativas que se encontrem reguladas no CPA, mas sim
determinados ónus de actuação impostos aos particulares de forma a que o
processo possa seguir o seu rumo.
Duarte: Devemos considerar que não é ao acaso
nem por razões pedagógicas que o legislador previu em leis extravagantes, no
contexto legislativo anterior, a exigência do recurso administrativo prévio. O
art. 9º./3 do Código Civil é claro: presume-se que o sentido e alcance da lei,
assim como as soluções por ela propugnadas, são as mais acertadas, de acordo
com o pensamento do legislador. Assim, só podemos concluir pela utilidade e
especialidade das referidas normas.
Segunda premissa em
debate: a
obrigatoriedade do prévio esgotamento das garantias administrativas mantém-se
quando previstas em leis especiais posteriores à reforma (perspectiva ainda
formal).
Ana: E se o legislador actual se lembrar
de voltar a consagrar esta exigência, em lei especial? Bom, nesse caso,
estaríamos efectivamente perante uma lei especial mas o problema mantém-se.
Continuando na linha de raciocínio de Vasco Pereira da Silva[7],
há aqui um fenómeno de caducidade, por falta de objecto. Se já não é necessário
o recurso a esta figura como etapa no caminho até ao Tribunal, então esta exigência,
quando eventualmente plasmada em normas avulsas, “deixa de ter consequências
contenciosas, pelo que se deve considerar que (pelo menos nessa parte) tais
normas caducam, pelo desaparecimento das circunstâncias de direito que as
justificavam”. Será, portanto, irrelevante, distinguir, no plano da teorização,
entre as leis antes ou posteriores à Reforma – embora por razões diferentes
(entendimento meu), a solução é materialmente a mesma.
Duarte: O legislador já consagrou esta
exigência em lei especial posterior à Reforma, nomeadamente na lei 69/2003.
Esta lei, no seu artigo 16º, prevê a exigência de um recurso hierárquico
necessário. A Reforma foi aprovada na Assembleia da República a 22 de Fevereiro
de 2002, embora só tenha entrado em vigor em 2004, enquanto a Lei 69/2003 é de
10 de Abril. Assim, podemos concluir que a lei 69/2003 foi já aprovada tendo em
conta a Reforma. O legislador terá querido claramente prever uma situação de
recurso hierárquico necessário e portanto, mais uma vez teremos de concluir pela
relação válida de especialidade existente entre estas normas. De iure
condito sentimo-nos obrigados a concluir pela validade de qualquer norma
que, aprovada em lei especial posterior, exija a utilização de uma garantia
administrativa prévia. Sendo que terá de se demonstrar, claro, a sua
especialidade, como acima já foi por mim referido.
Esta perspectiva formal que aqui apresentámos é importante
mas não basta. Assim, comprometemo-nos, em oportunidade próxima, a ir à raíz da
questão e a explorar a materialidade, funcionalidade e utilidade desta figura.
Não percam o próximo post!
Ana Luísa Fernandes (17976)
Duarte Bucho (18112)
[1] Ver,
neste sentido, VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise”, 2ª. edição, 2009, pág. 347º. e ss; e, em certa medida, ANDRÉ
SALGADO MATOS, “Recurso hierárico necessário e regime material dos direitos,
liberdades e garantias”, in Scientia Ivridica, T.L., nº. 289, 2001.
[2] MILTON,
John.
[3] PAULO
OTERO, “Lições de Introdução ao Estudo do Direito”, vol. I, 2º.tomo, Lisboa,
1999, pág.214º. e ss.
[4] JOSÉ DE
OLIVEIRA ASCENSÃO, “O Direito. Introdução e Teoria Geral”, 13º. edição, 2005,
Almedina, pág. 534 e ss.
[5] JOSÉ
VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 9ª. edição, 2007,
Almedina, pág. 305 e ss.
[6] VASCO
PEREIRA DA SILVA, ob. cit.
[7] VASCO
PEREIRA DA SILVA, ob. cit.
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