O PRINCÍPIO DA LIVRE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS

Da reforma do  contencioso adminstrativo  nasceu este princípio da livre cumulação de pedidos. A cumulação de pedidos é um instrumento importantíssimo na medida em que simplifica o acesso à justiça, evitanto a necessidade de recorrer a demasiados meios processuas para fazer valer todas as pretenções relativas à mesma relação jurídica material, sendo tida por autores como Diogo Freitas do Amaral e Mário Arnoso de Almeida como um corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva.

No âmbito da alteração do quadro das competências dos tribunais adminstrativos, os tribunais adminstrativos de círculo passaram a ser competentes para julgar pretenções que anteriormente apenas podiam ser julgadas pelo Supremos Tribunal Adminstrativo. Nos termos do número 1, do artigo 21º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (adiante, CPTA), quando estivermos perante um caso “de cumulação em que a competência para a apreciação de qualquer dos pedidos pertença a um tribunal superior, este também é competente para conhecer dos demais pedidos”.

A cumulação pode assumir vários tipos de pedidos, uma vez que, tanto o número 2 do artigo 4º CPTA , como os números 1, 2 e 4 do artigo 47º CPTA são meramente exemplificativos. Para a análise da compatibilidade dos pedidos devemos recorrer ao número 1 do artigo 4º CPTA, onde se consagram os critérios gerais, segundo os quais é possível a cumulação quando “...a causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material”, ou caso seja “ diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.”.

Podem ainda ser cumulados pedidos cujas formas de processo sejam diferentes, nos termos do artigo 5º CPTA, “adoptando-se, nesse caso, adoptando-se, a forma da acção administrativa especial, com as adaptações que se revelem necessárias.”.

A reforma do contencioso vem permitir a cumulação de pedidos de condenação da Administração por danos emergentes de actos ilegais com pedidos de anulação ou declaração de nulidade desses actos, como se pode verficar na alínea f) do número 2, do artigo 4º ou no número 1 do artigo 47º CPTA. Neste caso, aplicando o disposto no número 1 do artigo 5º, o processo de impugação adaptar-se-á: as questões que se prendem com a prova seguirão o regime da acção adminstrativa comum.

A cumulação de pretenções dirigidas ao restabelecimento da situação que existiria  se o acto não tivesse sido praticado pode ser cumulada com a impugnação de actos adminstrativos ilegais, nos termos da alínea b), do número 2, do artigo 4º CPTA. Mário Arnoso de Almeida considera que estas pretenções consubstanciam o dever da Administração executar sentenças de anulação de actos administrativos.

Neste sentido, é possível reagir contra actos administrativos de contúdo negativo através da propositura de uma acção que condene a Administração ao restabelecimento da situação que existiria  se o acto não tivesse sido praticado. (Antes da reforma, esta acção seria proposta no processo de execução de julgado- um processo declarativo complementar, previsto no Decreto-Lei número 256-A/77, de 17 de Junho.) Mais, podem os particulares, nos termos do número 3, do artigo 47º CPTA, cumular a impugnação de actos administrativos ilegais com um pedido com vista à imposição prática dos actos e operações que, depois de anulados, sejam devidos para a reconstituição da situação que existiria se o acto não fora practicado.

Quando preenchidos os pressupostos do número 1, do artigo 73º CPTA ( “ caso seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade”), bem como os critérios especiais previstos nos números seguintes do referido artigo,  pode ser pedida uma “declaração de ilegalidade com força obrigatória geral”. Estas regras deverão ser aplicadas pelos tribunais sempre que estes sejam chamados a determinar o conteúdo dos actos que a Administração deve adoptar para reconstituir a situação que deveria existir se não tivesse actuado ilegalmente.

Os exemplos de cumulações acima descritos podem ainda ter lugar numa acção dirigida à condenação da Adminstração à prática de um acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido, conforme os artigos 66º e seguintes, do CPTA; podem estes também ser cumulados com o pedido de declaração da ilegalidade  com força obrigatória geral, quando preenchidos os pressupostos de aplicação do artigo 73ºCPTA.

Quanto à hipótese de cumular um pedido de condenação da Adminstração à prática de um acto administrativo com o pedido de anulação de um acto administrativo que tenha sido ilegalmente praticado, prevista na alínea c), do número 2, do artigo 4º CPTA e na alínea a), do número 2, do artigo 47º CPTA, note-se que esta não seria necessária, caso o acto devido fosse objecto de uma recusa expressa, de acordo com o disposto nos artigos 51º, número 4 e 66º, número 2, ambos do CPTA.

A hipótese anterior releva caso  a posição subjectiva da pretensão do interessado se contraponha a um acto positivo de conteúdo ambivalente, que tenha introduzido um benefício não a favor do interessado, mas de um terceiro.

Prevê-se ainda, na alínea g) do número 2, do artigo 4º CPTA, a impugnação de actos administrativos praticados no âmbito da relação contratual, relativos à execução do contrato (artigo 47º, número 2, alínea d) CPTA), cumulados com outros pedidos relacionados com o contrato, sendo a legitimidade para deduzir pedidos de execução de contratos estendida a terceiros, nos termos do número 2, do artigo 40º do CPTA.

Caso não se verifiquem os requisitos da cumulação de pedidos previstos no número 1 do artigo 4º CPTA, a cumulação será ilegal. Afirma Vieira de Andrade que esta situação é hoje muito rara, em virtude da generosidade com que a cumulação é admitida.

Por fim, há-que fazer referência à distinção entre cumulações reais e aparentes de pedidos. Para que as possamos distinguir, utilizamos o critério proposto por Miguel Teixeira de Sousa: se os pedidos possuirem cada um uma expressão económica própria, a cumulação será real; se ambos tiverem uma mesma e única utilidade própria, estamos perante uma situação de cumulação aparente. Miguel Teixeira de Sousa, seguido por Vasco Pereira da Silva, aponta uma “preferência” do Código de Processo Administrativo (adiante, CPA) pela cumulação aparente de pedidos, uma vez que na enumeração dos artigos 4º, número 2 e 47º, número 2 CPTA, apenas são consideradas situações de cumulação aparente. Esta situação prende-se com os traumas da infância difícil do Contencioso Administrativo, mais precisamente, ao antigo “recurso de anulação” que apenas visava a anulação de actos administrativos.

Nas palavras de Vasco Pereira da Silva, o CPA contém uma cláusula geral de admissibilidade de pedidos materialmente conexos. Foi esta uma das grandes inovações da reforma do contencioso administrativo de forma a garantir a efectivação da plena tutela jurisdicional.

Bibliografia:

- Pereira da Silva, Vasco – “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”;

- Vieira de Andrade, José Carlos – “A Justiça Administrativa” ;

- Freitas do Amaral, Diogo e Aroso de Almeida, Mário – “ Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”.

Maria Teresa Pereira dos Santos (18281)