1. No que concerne aos seus efeitos jurídico-processuais, dir-se-á que a sentença anulatória de um acto administrativo apresentará, consecutivamente, os seguintes:
a) Um efeito constitutivo[1], que, em regra, consistirá na própria invalidação do acto impugnado, eliminando-o do espectro jurídico desde o seu “nascimento”;
b) Um efeito conformativo[2], advindo, fundamentalmente, do efeito de caso julgado. A propósito do mesmo, de salientar a advertência de VIEIRA DE ANDRADE para o facto de “tal efeito valer apenas para aquele caso concreto (inter partes), não obrigando a Administração na decisão de casos análogos, embora a posição do tribunal possa influenciar, de facto, a actuação futura dos órgãos administrativos”[3];
c) Um efeito reconstitutivo,” logicamente sequencializado” em função do primeiro dos efeitos enunciados, e de acordo com o qual caberá à Administração o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto ilegal ou se o acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade, ou, concretizando de outro modo, haverá uma “prognose específica” possivelmente representada de acordo com o seguinte esquema analítico:
Se por P1 se entender um determinado pedido, ao qual corresponda a devida causa de pedir legalmente considerada e por S1 se entender a situação que existiu, de facto, coincidente, portanto, com a prática de acto ilegal, então de todas as situações Sn possíveis e possivelmente consideradas, em prognose, para “a situação que existiria se o acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade”, a tal efeito reconstitutivo corresponderá a consideração da situação que, de entre as duas atrás consideradas, apresente a maior analogia n possível com P1 (de acordo com o pedido, claro está), pois apresentam-se, em termos lógicos, como as representações dos dois opostos que figuram nas duas situações de facto a considerar. Ou seja, caberá averiguar a medida em que, no conjunto dos sucessivos hipotéticos de Sn existirá um Snx tal que este último seja equivalente ou análogo, em prognose, a P1.
d) Um efeito (ou efeitos) ultraconstitutivo(s), que se prende com “a resposta à falta de resposta da Administração”, entendendo-se por isso a solicitação da execução do julgado, manifestada hoje no processo de execução de julgados, pelo qual os interessados podem obter a especificação do conteúdo dos actos e operações a adoptar pela Administração e o prazo para a sua prática (179.º n.º1 do CPTA), a declaração de nulidade da actos desconformes com a sentença e a anulação dos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal.
Contudo, e sobretudo a propósito do efeito ora em consideração e análise, atentem-se as palavras de PEDRO MACHETE a propósito do conteúdo do dever de executar plasmado no art.173.º do CPTA:
“O processo destinado a fazer cumprir este dever tem natureza declarativa e corresponde a uma fase complementar das acções administrativas especiais de impugnação. O seu objecto principal consiste nos aludidos efeitos “ultraconstitutivos” das sentenças anulatórias e, bem assim, na apreciação de eventuais causas legítimas de inexecução por parte da Administração: o tribunal é chamado a pronunciar-se sobre o dever da Administração de extrair as consequências da sentença, as quais podem justificar decisões condenatórias da Administração. (…) Em suma, a sentença anulatória não é, em rigor, um título executivo; é um ponto de partida para a acção declarativa complementar no quadro da qual se pode chegar a uma decisão que, essa sim, reveste as características de um título executivo”[4]
Fazendo “acento” nas palavras do autor citado, haverá que esclarecer a natureza da referida “Execução de Sentenças de Anulação de Actos Administrativos”, ou não viesse também da posição da VIEIRA DE ANDRADE o esclarecimento segundo o qual aquele “não é um verdadeiro processo executivo, que se limite a extrair consequências materiais da sentença anterior (que, já em si, seria então, constitutiva, declarativa ou condenatória)”[5], afirmação que cremos poder ser justificada pelo seguinte conjunto de motivos:
i. Em primeiro lugar, desde logo urge esclarecer que tal sentença anulatória é apenas “um ponto de partida para a acção declarativa complementar no quadro da qual se pode chegar a uma decisão que, essa sim, reveste as características de um título executivo”[6];
ii. Em segundo lugar, e reforçando a descrição analítica em que anteriormente nos apoiámos, tão pouco a mesma sentença produz automaticamente efeitos repristinatórios, criando antes um dever para a Administração de reconstruir “a situação hipotética actual”;
iii. Em terceiro lugar, como refere VIEIRA DE ANDRADE, existem “aspectos decisivos de discricionariedade” no que respeita à própria execução da sentença, aspecto que certamente se depreende, a título de exemplo, de duas situações como as seguintes:
- Por um lado, o facto de, mesmo em casos de cumulação de pedidos, sendo um deles anulatório e o outro reconstitutivo (47.º n.º2 b) do CPTA), da leitura conjugada dos artigos 90.º nº3 e 95.º nº4 do CPTA retira-se que ainda poderá existir uma relativa autonomia entre a decisão da “legalidade administrativa propriamente dita” e “a instrução do pedido condenatório”;
- Por outro lado, e tendo em conta que o próprio efeito reconstitutivo depende dos fundamentos da decisão de anular, tanto maior será o grau de discricionariedade da Administração quanto menor for a fixação dos mesmos fundamentos, de acordo com o conteúdo do acto, a um nível considerável de vinculatividade. Noutros termos, quanto maior for este nível, maior será o interesse hipotético das partes em recorrer à cumulação, pois que o juiz imediatamente poderia condenar a Administração à prática do acto, dispensando toda a “separação cronológica” a que já se aludiu, ainda que por hipótese. Mas agora atente-se ainda num outro pormenor: e se assim é, nomeadamente porque é facultativo o pedido constante no artigo 47.º nº 2 b) do CPTA, e atentando ao que prescreve o n.º 3 do mesmo artigo, torna-se indiferente o momento da “cumulação” para a natureza do objecto em análise, ora ab initio, ora por força de uma cumulação subsequente (alteração do pedido, sobre a qual aqui não nos deteremos), pois que em ambos os casos a natureza das pretensões é necessariamente declarativa.
2.
Uma outra questão com especial relevância no contexto a que sucintamente nos dedicamos prende-se com a problemática dos “actos consequentes”.
O CPA oferece um parco esclarecimento dos mesmos (v. art. 133.º n.º 2 i) ), pelo que caberá perguntar se no contexto da execução de sentença de anulação de actos administrativos, “acto consequente” deverá ter-se pelo modo significante estritamente literal já enunciado.
Em primeiro lugar, não deixa de se afirmado unanimemente pela doutrina, e o CPTA consagrou-o deliberadamente, que a uma eventual nulidade/anulação corresponderá a necessária ponderação de interesses, ao ponto de o artigo 173.º nos 3 e 4 consagrar [re]conhecidas limitações a tal “generalização indiscriminada” do vício em causa – v.g proporcionalidade, reintegração de funcionários.
Contudo, julgamos ser de perspectivar uma outra hipótese, que se prende, não tão só com os propósitos gerais de estabilidade nas relações jurídicas, nomeadamente no sentido de não permitir a repetição indefinida de litígios com repercussão ao nível o mesmo objecto, mas igualmente com a necessidade de uma correcta interpretação do conceito de acto consequente ao presente nível de análise.
Assim, definindo-se acto consequente por “aquele cuja prática e conteúdo depende da existência de um acto anterior que lhe serve de causa, base ou pressuposto”, tal definição afigura-se como demasiado abrangente e generalizante para “ferir de nulidade todos os actos que de uma forma lógica, cronológica ou formalmente tenham uma ligação com o acto juridicamente anulado”; ou seja, talvez não seja despiciendo pressupor que o conceito utilizado no art. 133.º n.º2 i) do CPA merecerá, neste caso concreto, uma interpretação (coincidente com o seu campo de aplicação) restritiva. Em que medida?
Afigura-se-nos como solução a seguinte hipótese: terá que existir um “nexo de dependência necessária” entre um acto viciado e tal acto consequente, isto é, na medida em que o conceito de actos consequentes transcende etimologicamente o conceito de actos conexos[7], aqui e agora, deverá entender-se acto consequente por acto conexo, pois é precisamente nos casos respeitantes a este último que a uma invalidade sua corresponde tal conclusão: aquela segundo a qual a definição contida no acto anulado tiver constituído o fundamento de emissão daquele, em termos daquilo a que se poderá chamar o “elemento essencial” da sua emissão, ao nível do sujeito, objecto, pressupostos, conteúdo, etc.
Parece-nos por isso que em prol, inclusive, da noção de caso julgado material em matéria administrativa haverá que atentar de forma não “indiscriminada” a tal particularidade, e daí retirar os devidos efeitos.
3. Por último, equacione-se ainda uma outra questão de particular interesse:
O que deverá entender-se a respeito natureza dos pedidos a que se refere o artigo 176.º nº3 do CPTA?
Poderá, por exemplo, neles integrar-se um pedido de pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados por um acto administrativo judicialmente anulado?
Embora a resposta da jurisprudência tenha sido unanimemente negativa, merecerá algum tempo a [re]equação de alguns aspectos aos quais se poderá subordinar uma tal tese:
O pressuposto a desenvolver é pois, e apenas, este: “As situações por ele abrangidas [pelo mecanismo a que se referem os artigos 173.º e ss do CPTA], mormente no respeitante ao pagamento de quantia certa, são apenas aquelas em que o dever de executar se consubstancia, por si só e necessariamente (a priori, acrescentar-se-ia), no pagamento de determinada quantia, aí não se incluindo, portanto, as de reparação de danos”
Como fundamentar tal asserção?
Em primeiro lugar, de referir que na base de tal perspectiva estará uma outra segundo a qual subjacente ao comum nexo de causalidade entre acto ilegal da Administração e dispêndio de determinadas quantias, não corresponderá a qualificação destas últimas, e por conseguinte, do seu pedido (acrescido de juros) na lógica da responsabilidade civil por factos ilícitos;
Em segundo lugar, porque para tal será necessário que derive da própria sentença anulatória a possibilidade de tais quantitativos aí constarem, sendo que se tem como coerente afirmar que o processo de execução não está funcional e estruturalmente concebido para nele serem formulados novos e autónomos pedidos indemnizatórios decorrentes de responsabilidade civil por factos ilícitos[8];
Em terceiro lugar, porque a tutela repristinatória conferida pela referida “acção executiva” tem o escopo de “independentemente de qualquer perspectiva de reparação de reparação de danos, fazer cessar a lesão da posição subjectiva e assegurar ao seu titular “o mesmo resultado prático, a mesma utilidade”, e, portanto, a satisfação de forma específica e não sucedânea do seu primário (e perdurante interesse”[9].
Em quarto lugar, e citando novamente as palavras de AROSO DE ALMEIDA “o interessado pode (…) exigir a restituição do que lhe é devido ou a cessação da situação de perturbação ilegitimamente criada e a reconstituição da situação actual, de forma automática, única e exclusivamente com base no pressuposto objectivo de anulação. Ela é imediatamente devida por mero efeito da anulação, sem que se exija a verificação dos requisitos objectivos e subjectivos de uma fattispecie danosa: com efeito, não há que estabelecer e provar a existência de danos nem de culpa na produção da situação antijurídica. Pelo contrário, o instituto da responsabilidade civil tem por escopo a satisfação do direito do lesado, visando apenas reparar os danos por este sofridos, colocando-o em situação equivalente àquela em que ele se encontraria se o facto lesivo não se tivesse verificado”[10].
Conclui, por isso, o citado autor, agora em conjunto com CARLOS CADILHA, que “a execução de sentença de anulação não consente, porém, o pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo acto administrativo ilegal, pois apenas prevê a eventual indemnização por causa legítima de inexecução”[11].
A solução merece, a este propósito, a nossa integral adesão, sendo contudo de perspectivar a medida em que uma próxima revisão do Contencioso Administrativo possa melhor articular a possibilidade de uma “transmutação processual” – dada até a particular residualidade da Acção Administrativa Comum – que permita a particulares, em eventual situação de veemente erro na forma de processo, obter de forma mais célere, a possibilidade de ressarcimento motivada por actuação ilegal da Administração, possibilidade que, repita-se, tão pouco fica arredada por força de uma absolvição da instância.
Filipe de Vasconcelos A.S. Fernandes
Nº18131/Subturma 4
[1] Ao qual VIEIRA DE ANDRADE se refere, precisamente, como efeito directo da sentença de provimento do pedido de anulação. Conclui, nesse sentido, o mesmo autor, a propósito de tal primeiríssimo efeito: “eliminando-o [ao acto impugnado] desde o momento em que se verificou a ilegalidade, isto é, ressalvados os casos de ilegalidade superveniente, desde a sua prática – eficácia ex tunc da sentença”. Assim, vendo nas palavras do ilustre Professor de Coimbra um princípio de análise para a fixação do momento relevante para a produção dos efeitos derivantes da sentença de anulação, não nos parece despiciendo afirmar que o mesmo se deverá referir à própria prática do acto, deixando em aberto, por enquanto a questão do momento relativo ao surgimento da invalidade, assumindo que o é ab origine
[2] Também designado de preclusivo ou inibitório. A esse propósito, v. Ac. STA ((30-01-2007/040201 A)[PIRES ESTEVES])
[3] V. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit. p. 335
[4] V. MACHETE, Pedro, “Processo Executivo” in Temas e Problemas do Processo Administrativo (org. VASCO PEREIRA DA SILVA) – Intervenções do Curso de Pós-Graduação sobre o Processo Administrativo ,Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, Lisboa 2010
[5] V. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit. p.338
[6] V. MACHETE, Pedro, ob. cit. p.180
[7] “Aquele que tem com o acto anterior uma relação que seria susceptível de terminar necessariamente a invalidade do segundo, se acaso este tivesse sido praticado, nos termos em que efectivamente o foi, num momento em que já tivesse sido decretada a anulação do primeiro”
[8] Até porque a fase declarativa (a que se já aludiu) que pode ocorrer no processo de execução face à tramitação e prazos aí previstos, terá que ser abreviada ou sumária, o que não é necessariamente compatível com a complexidade de tal pedido indemnizatório, que pode exigir uma ampla e complexa indagação factual, com a produção de prova testemunhal (ou eventualmente pericial) a isso inerente, nomeadamente, para a averiguação do nexo de causalidade e dos danos efectivamente verificados. A esse propósito v. Ac. TSA Sul (05/06/08/- 03049/07 [FONSECA DA PAZ])
[9] V. AROSO DE ALMEIDA, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Tese de Doutoramento, Almedina, p.454
[10] V.AROSO DE ALMEIDA, Mário, ob. cit. p.457
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