O interesse público como causa legítima de inexecução das sentenças dos tribunais administrativos

O CPTA dispõe, no seu Art. 158.º A obrigatoriedade das decisões judiciais dos tribunais administrativos para todas as entidades públicas e privadas.
O incumprimento injustificado desta disposição importa responsabilidade civil, quer da Administração quer das pessoas que nela desempenhem funções (art. 159.º, n.º 1, al. a) CPTA); e responsabilidade disciplinar dessas mesmas pessoas (art. 159.º, n.º 1, al. b)CPTA). A inexecução pode ser cominada com o crime de desobediência quando o órgão competente manifeste a inequívoca intenção de não dar execução à sentença e não invoque a existência de causa legítima de inexecução (art. 159.º, n.º 2, al. a)CPTA); ou não proceda à execução nos termos que a sentença tenha estabelecido ou que o tribunal defina no processo executivo (art. 159.º, n.º 2, al. b)CPTA).
A obrigatoriedade das decisões jurídico-administrativas pode, portanto, ser travada por justificação, em face de acordo do interessado ou declaração judicial, caso exista causa legítima (art 159.º, n.º 1, proémio CPTA).

O regime concreto da legitimidade das causas de inexecução depende da natureza da execução, ou seja depende se se trate de execução para prestação de factos ou de coisas, execução para pagamento de quantia certa ou execução de sentença de anulação de ato administrativo.
Nas execuções para prestação de factos ou de coisas, tais causas legítimas só poderão ser a impossibilidade absoluta de executar, ou o grave prejuízo para o interesse público decorrente da execução (art. 163.º, n.º 1 CPTA) e deve ser fundamentada e notificada ao interessado no prazo de 3 meses (art. 162.º, n.º 1 CPTA), só podendo reportar-se a circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo declarativo (art. 163.º, n.º 3 CPTA).
Nada obsta a que, no entanto, o interessado possa vir pedir a respectiva execução (Art. 164º1 CPTA), devendo, para tal, deduzir as razões pelas quais discorda da ação da Administração (Art. 164º5 CPTA). Por sua vez a Administração pode deduzir oposição à execução, nos termos do artigo 165.º CPTA. Havendo, na oposição, a invocação de causa legítima de inexecução que o tribunal julgue procedente, deve ordenar à Administração e ao particular que acordem o montante da indemnização (art. 166.º, n.º 1 CPTA), fixando esse valor no caso de esse acordo não ser estabelecido no prazo de 20 dias, conforme resulta da aplicação conjugada do artigo 166.º, n.º 3 e do artigo 116.º, n.º 1 CPTA). A indemnização também é admitida nos casos em que o interessado concorda com a invocação da causa legítima de inexecução (art. 164.º, n.º 6 CPTA).
As execuções para pagamento de quantia certa não admitem a inexecução, salvo a oposição fundada na invocação de facto superveniente, modificativo ou extintivo da obrigação (art. 171.º, n.º 1 CPTA), pois a inexistência de verba ou cabimento orçamental não constituem fundamento de oposição à execução (art. 171.º, n.º 2 CPTA).
A execução de sentença de anulação de ato administrativo deve ser cumprida no prazo de três meses (artigo 175.º, n.º 1 CPTA), sendo admissível a invocação da impossibilidade absoluta ou do grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença (art. 163.º; art. 175.º, n.º 2CPTA).

O interessado pode, no prazo de seis meses (art. 176.º, n.º 2 CPTA) deduzir petição de execução (art. 176.º, n.º 1 CPTA), que é apensada aos autos em que foi proferida a sentença de anulação (art. 176.º, nº 2 CPTA), devendo especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos (art. 176.º, n.º 3 CPTA), pedir a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação constituída pelo ato anulado (art. 176.º, n.º 5 CPTA) e podendo fixar um prazo para cumprimento e a imposição de uma sanção pecuniária compulsória (art. 176.º, n.º 4 CPTA).

Nos casos em que a Administração tenha invocado causa legítima de inexecução e o particular não concordar, deve o interessado deduzir na petição as razões da sua discordância (art. 176.º, n.º 6 CPTA). A Administração, bem como os contra-interessados a quem a satisfação da pretensão possa prejudicar, podem contestar a petição de execução (art. 177.º, n.º 1 CPTA). Nos casos em que haja invocação de causa legítima de inexecução e o interessado concorde, quer ela lhe tenha sido notificada ou invocada na contestação, há lugar a indemnização, fixada nos mesmos termos que para as execuções de prestação de coisa ou de facto (art. 176.º, n.º 7, 177.º, n.º 3 e 166.º; 178.º, n.º 2 CPTA).

O tribunal dispõe de amplos poderes de decisão, respeitado o espaço de valoração próprio da função administrativa, podendo especificar o conteúdo dos atos e operações a adotar para dar execução à sentença e identificar o órgão ou órgãos responsáveis pela sua adoção, fixando o prazo e operações que tais atos e operações devem ser praticados (art. 179.º, n.º 1 CPTA), bem como pode ainda declara a nulidade dos atos desconformes com a sentença e anular os que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal (art. 179.º, n.º 2 CPTA) ou condenar os titulares dos órgãos incumbidos da execução ao pagamento de uma sanção pecuniária compulsória (art. 179.º, n.º 3 CPTA).
Em suma, em qualquer dos casos, a invocação pela Administração de causas legítimas de execução só é admissível em face do acordo do interessado ou do julgamento de procedência pelo juiz.

Semelhante fenómeno de invocação da impossibilidade absoluta ou de grave prejuízo para o interesse público pode, desde logo, condicionar a satisfação dos interesses dos autores, ainda em processo de declaração, conforme resulta do artigo 45.º CPTA, podendo, ainda nestes casos, a condenação no pedido poder ser substituída por indemnização. Para o Prof. Vieira de Andrade, trata-se “de um conhecimento preventivo de causas legítimas de inexecução”. Naturalmente, a não procedência da invocação em processo declarativo não obstará à sua invocação em face da execução da sentença, isto é, o julgamento de procedência da invocação de uma impossibilidade absoluta ou de excecional prejuízo para o interesse público não faz caso julgado material.

A impossibilidade absoluta poderá ser configurada como impossibilidade física ou legal. O interesse público é mais difícil de delimitar. O Prof. Freitas do Amaral propõe uma aproximação da noção de interesse público como interesse coletivo. O Prof. Marcelo Rebelo de Sousa também apela às “necessidades coletivas em cada momento selecionadas, mediante prévia opção constitucional e legislativa, como desígnios da coletividade política”, para que, desta forma, se possa delimitar aquilo que deverá ser considerado como sendo um interesse público.

Importa ainda referir a posição que o Prof. Freitas do Amaral possui relativamente às consequências práticas do preceituado no Art. 266º1 CRP, sob a epígrafe “Princípios Fundamentais“ (leia-se da Administração Pública):

a) É a lei e não a Administração que define os interesses públicos, salvo se a lei a habilitar para o efeito;

b) O conceito de “interesse público” possui um conteúdo variável, o que à uns anos atrás era tido como conforme com o interesse público pode não ser hoje, e o que hoje é tido por inconveniente pode amanhã ser considerado vantajoso;

c) Quando delimitado e definido a Administração é obrigada a prosseguir o interesse público tal como definido na lei.

d) O interesse público delimita, de certa forma, a capacidade jurídica das pessoas coletivas publicas e a competência dos respectivos órgãos (principio da especialidade);

e) A obrigação de prosseguir o interesse público, exige da Administração a adoção das melhores soluções possíveis face ao caso concreto (dever de boa administração)

É evidente, que estas consequências também valem para a invocação do interesse publico como causa legitima de inexecução de sentenças. A Administração tem de se fundar na consagração constitucional ou legal do interesse que alega para o poder invocar como sendo causa legítima para a não execução de determinada sentença.

Mariana Espiga Soares Marques Gomes

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